摘要：建设清廉机关、创建模范机关是全面从严治党深入推进的背景下，习近平总书记对机关党的建设提出的殷切期望和目标要求。2021年，浙江省出台实施“红色根脉强基工程”意见、实施包括“双建争先”在内的“七大工程”。党建“双建争先”工程成为浙江省高水平打造新时代机关党建高地的鲜明标识。本文基于结构性嵌入理论分析框架，从理论上阐述“清廉机关”和“模范机关”“嵌入式”发展党建和业务的深度融合。因此，本文以结构性嵌入的理论分析思路，按照“党建”与“共建”的双重逻辑，聚焦“双建争先”工程在机关党建工作的实践场域，为高水平打造新时代机关党建高地提供参考。

关键词：双建争先 结构性嵌入理论 实践优化

一、理论阐释：结构性嵌入机关党建的分析框架

（一）战略指引：浙江“双建争先”的历史沿袭

2019年1月，浙江在全国最早制定《关于省直机关推进“建设清廉机关、创建模范机关”活动的实施方案》，提出对党忠诚、为民服务、勇于担当、求真务实、清正廉洁“五个模范”的目标要求；2021年4月，省委首次以党内法规的形式印发《关于纵深推进清廉机关模范机关建设的实施方案》，围绕习近平总书记提出的“讲政治、守纪律、负责任、有效率”要求，明确了20项重点任务，省直机关工委跟进提出贯彻落实的10大具体举措；2022年初，省委办印发《关于全面实施“双建争先”工程着力打造新时代机关党建高地的意见》，明确新一轮纵深推进“双建”工作的目标任务、举措载体。

在此基础上，杭州积极发挥“头雁”作用，制定出台《关于全面实施“红色领杭·双建争先”工程着力打造新时代机关党建高地的实施意见》，统筹推进“七大争先”行动，强化双建一体部署。健全质效评价。按照“讲政治、守纪律、负责任、有效率”的要求，研究制订《纵深推进清廉机关模范机关建设重点任务及评价标准》，在市直机关试行启动“红雁清风”典型培树计划，选择有典型带动意义的清廉机关“红雁清风”培树点重点宣传推介，分层分类、以点带面发挥辐射带动作用。

正是有了这样高起点的定位，以“双建争先”工程为总牵引，顶层设计的“规划图”逐步成为细绣密织的“实景图”，走出了具有浙江、杭州特色的清廉机关、模范机关建设的新格局。

（二）结构性嵌入党建的理论依据

“结构性嵌入”理论源自于“嵌入理论”，该理论“认为行动者所在的网络又是嵌入于社会文化传统、价值规范等结构”。并形成了嵌入的两种分析形式：关系性嵌入与结构性嵌入。前者是指行动者嵌入于其所在的关系网络之中，并深受网络其他成员的影响。后者将嵌入置于更大层面，即认为行动者所在的网络又是嵌入于社会文化传统、价值规范等结构之中的。

根据笔者查阅的文献，后来的学者将嵌入不断地扩展，比如有学者将嵌入性区分为四种形式：结构嵌入（行动者之间的物质特征与结构关系）、认知嵌入（引领经济逻辑的结构化的心智过程）、文化嵌入（形塑经济目标的共享信念与价值观）与政治嵌入（限制经济权力的国家角色与制度法规，很多情况下与制度嵌入同义）。〔1〕伴随中国社会巨大变迁和作为执政党的自身建设的紧迫性要求，越来越多的学者将嵌入理论运用到党建工作中。

嵌入式党建是一种党建创新机制，通过将党组织建设过程、制度规则和目标融嵌入整体社会结构和社会行动中，使党组织和党建目标主动回应社会结构性变化，在互动发展中植入自己的核心影响：突出政治功能，以提升组织力为重点，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。嵌入式党建，不仅仅强调组织结构上的“覆盖率”，更强调了组织结构上的有机融入和渗透。通过成员、组织和行动嵌入已有治理结构，党建以服务的方式来实现政治领导和组织引领效果的最大化。

基于嵌入式理论，可以从结构、认知、文化与政治四个方面实现党建对机关党建的有效嵌入。通过对基层社会组织党建的典型案例进行质性研究，分析该党建互动模式以及在互动过程中党组织组织力提升的机制，发现党组织适度而有效的嵌入，有助于提升党组织不同层面的组织力，从而进一步发挥党组织政治功能，最终达到政治引领的目的。

（三）结构性嵌入机关党建的运行逻辑

1.政治嵌入：党的十九大后，我省先后出台了关于推进新时代机关党的建设、贯彻落实《机关基层组织工作条例》、落实机关党建责任制等方面的重要文件，推动各级机关党组织和党员干部不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要将政治要求嵌入到参谋辅政、统筹协调、督促落实等各项职能中，才能建设让党中央放心、让人民满意的现代化模范机关。

2.结构嵌入：党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础。党小组是基层党组织联系党员群众的“神经末梢”，党小组作用发挥得好，党支部作为战斗堡垒才会更加牢固。《中国共产党支部工作条例（试行）》对党小组的任务要求、工作职责和主要作用进行了规定，为有效破解“主体结构稳定性、主体责任确定性、关键环节不够牢固、制度保障亟须完善”。可以说，党小组是保证党组织有效运转的细胞，也是清廉机关和模范机关创建的主战场，有效激活基层党建工作活力。

3.目标嵌入：建设让党中央放心让人民群众满意的模范机关是习近平总书记对中央和国家机关提出的明确要求，也是推进党的政治建设的重要目标。进一步找准机关党建工作定位，将清廉机关、模范机关的创建目标嵌入机关工作的方方面面，着力强化“融”的理念、提升“融”的效果，促进党建与业务工作深度融合，充分发挥清廉机关和模范机关的目标引领作用。

4.文化嵌入：党建阵地建设是完善基层党组织建设保障体系中的一个重要着力点，不仅可以增进党员们的认同感和归属感，而且也是加强党员理论认识的重要途径。通过文化嵌入，能够有效实现内引外延的基层党建新模式，解决以往党建阵地存在的“层次不同，标准不一”“重建轻用”“经费投入不足”“资源利用率不高”等问题，同时，借助“两微一端”平台、学习强国资源等打造党建线上立体宣传矩阵，成为模范机关品牌创建的全媒体传播体系。

5.防控嵌入：嵌入式防控，是各责任主体对廉洁风险进行排查、识别、评估，并将防范廉洁风险的管控和监督措施嵌入到业务流程且一体化运转，确保规章制度的科学性和落地执行的有效性，使业务流程在安全轨道上顺畅运行，干部员工在规矩范围内勇于作为，努力实现“重大廉洁风险行不通”的管理过程；是解决国企党建工作仅在党务工作部门“体内循环”的重要手段；是各级党组织落实主体责任的重要抓手和各级纪检组（纪委）履行监督责任的重点方向。

嵌入式结构图

二、困境分析：聚焦机关党建在实践层面的问题

围绕“结构性嵌入”的主要功能和作用，各地“双建争先”实践模式，主要聚焦解决以下几个问题。

（一）开放困境：党风廉政嵌入业务工作不足

1.党建嵌入业务不足。基层党组织是党建的基本单元。然而，从当前机关党建的实际情况来看，“重业务，轻党建”“重管理，轻服务”“重规范，轻创新”等倾向，依然难以完全杜绝。党建和业务“两张皮”问题也影响到党风廉政建设的实际效果，无法深入到业务端，真正起到廉政嵌入业务的“安全阀”作用。〔2〕因此，清廉机关创建要发挥好整体功能，延伸基层党风廉政的工作“触角”，使各类党风廉政资源下沉、重心下移。这不仅需要党组织通过组织嵌入和机制嵌入，加强基层党组织规范化和标准化建设，扩大党风廉政建设的参与面。

2.风险防控嵌入机制不够完善。廉洁风险防控过程和闭环管理还不到位。监督责任落实存在只注重表面的现象。专项检查工作成果运用尚不够充分，部门内对公司下发的各项规章制度、问责条例的学习不够深心，导致宣传教育、基础管理还存在落实不到位的情况。

（二）主体困境：党风廉政建设嵌入干部队伍建设不够

近年来，基层党组织规范化、标准化建设成效凸显，但机制还不够完善。

1.干部队伍建设嵌入不足。“严”的主基调还没有真正树立起来，日常管理教育中存在“失之于宽、失之于软”的现象。党风廉政教育和警示教育未能真正“入脑入心”，变被动为主动，基层党员，执行不力，制度约束软化。基层许多党风廉政建设制度书面的多、上墙的多、口头的多，但在实际工作中落实不到位的少，“走过场”、应对检查现象还没有杜绝。

2.监督检查嵌入不足。纪检监察、内部控制等制度在机关具体业务领域的发挥的作用有待进一步提升；事前预防和监督机制和党建工作联系还不够紧密，从一定程度上影响了党风廉政工作的严密性和有效性，影响了监督作用的发挥。

（三）合作困境：创建合力难以形成

党建廉政工作本身在实践过程中过度依赖单一行政体制、单一行政资源，难以调动基层“外围”社会力量。造成社会参与不足、合作治理乏力的困境，社区、企业、乡村等基层党组织的力量发挥不足、资源难以整合。

1.多元主体间资源分配不均衡。党建引领基层治理的资源整合能力还不够强，基层党组织过度关注传统单位党建、社区党建领域，忽略两新、楼宇等新兴领域。传统单位党建、社区党建工作的顺利开展往往借助单位党组织和社区党组织体系的权力和资源，而两新党建、楼宇党建、园区党建等新兴党建领域缺乏行政权力的依托，党建工作开展更为困难。基层党组织为获取政绩，往往采用“抓亮点”的工作方式，将党建注意力和资源集中在传统社区党建领域，或者选择基础条件较好、配合度高的两新组织打造“典型”，忽略基层党建平衡性、整体性发展。

2.多元主体参与的积极性不够。在党政组织体系主导下，基层党组织奉行行政主义治理思维，通过自上而下的单一纵向权力运行和行政命令、管控手段解决问题；奉行“大包大揽、无所不能”的全能主义治理、造成权力膨胀及权力越位，忽略社会主体地位。行政主义手段容易造成重形式轻实效、“痕迹管理”、“文牍主义”等虚假创新和形式主义问题，无法充分调动社会组织参与“两建争先”的积极性，进而无法有效实现横向合作创建。

三、破难实践：纵深推进机关党建“双建争先”工程

（一）杭州市临安区财政局创建“财惠临安·寸金有情”模范机关品牌

根据“天目锋行·双建争先”工程要求，为争创政治坚定、务实高效、纪律严明、服务优良型机关，临安区财政局不断深化“财惠临安·寸金有情”模范机关品牌创建，进一步提高干部的素质和能力，打造独特的财政文化。

1.业务嵌入：将党建和业务深度嵌入

按照结构性嵌入理论，梳理20个科室工作职能和廉政风险点，制定《临安区清廉财政建设重点任务清单》，涉及实施政治铸魂工程、实施风险防控工程、实施风险防控工程、实施风险防控工程、实施源头治腐工程等、实施作风整肃工程、实施权力监督工程、实施项目推广工程等8个方面、66条具体举措，将清廉机关建设与业务工作深度嵌入。

2.文化嵌入：将双建文化嵌入党建阵地建设

为了持续推进“双建争先”文化嵌入，设计了“财惠临安寸金有情”的品牌logo，左下角“铜钱”指代财政党员干部，“银杏”代表临安，通过正负形的设计，巧妙的切割出“ok”的手势。彰显出财政党员齐心助企纾困、惠农增收、为民服务“万事ok”的初心，把每分钱用在为人民群众办实事上的决心，和当好“钱管家”“调度员”“守护神”的诚心。

图2“财惠临安·寸金有情”logo注释图

同时，打造党建文化阵地，通过内引外延的文化嵌入，持续推进阵地建设。使广大党员干部在潜移默化中接受党建、宗旨意识和清廉文化的滋养和熏陶，营造浓厚的清廉文化宣传氛围。

一是财政国资文化元素有机“嵌入”。根据办公场所的空间结构，充分利用空置的走廊、楼道等，科学统筹规划、多元融合资源，建立以党建工作、支部品牌、国资国企、清廉文化介绍等多主题的“党建文化墙”，把财政国资文化“嵌入”到阵地的布局中；充分利用公共空间建设“党员之家”，给全局党员干部创设良好的学习活动场所，确保党建工作有阵地、有内涵、有依托，更好地提升财政基层党建工作的质量和水平。

二是分层主题沿革实施有序“承接”。以过去--现在--将来为贯动纵线，通过“临财岁月”“还看今朝”“未来可期”分层主题，围绕不同主题在每层走廊和公共空间设计相关内容，串联起临安财政的往昔历史、今朝成就和未来发展，教育党员干部要不忘初心使命奋勇前进，激励财政干部在新征程上不断展现新作为、创造新业绩。

三是两大板块协同构成有力“双翼”。以党建内容为总主轴，模范机关和清廉机关为“双翼”，形成了“一轴两翼”的主题建设框架，以催人奋进的宗旨格言、应知应会的党建知识、清心醒脑的廉政警句。

3.活动嵌入：将双建活动嵌入日常工作

坚持锤炼党性，建设充满活力的党政机关。一是提升组织力，丰富主题党日活动。机关各支部扎实做好主题党日规定动作和自选动作，开展“主题党日我来策三月春光里”等形式多样的活动，将业务融合党建，通过深入基层，使党员们更加坚定理想信念，牢记党员的职责义务。二是共话“两个先行”，丰富实地教学。开展“解放思想 唯实惟先”大讨论活动，赴先进地区学习取经，各支部沿着习近平总书记脚步追寻红色足迹，进一步锤炼党性、提升境界。三是开展忆初心活动，丰富政治仪式。通过组织重温入党誓词、开展“赓续红色血脉，传承建党精神”系列主题活动等，进一步加强党组织的凝聚力、战斗力和号召力。四是做好“党建＋”，积极探索工作融合新模式。深化群团建设，发挥联系群众的桥梁纽带作用，开设书法培训班、开展敬老助老慰问等活动。做好统战工作，推行行业党建层级化管理。维护好“西湖先锋”和“全国党员系统”两大平台；建立健全党员信息库，不断加强党员储备建设。

4.防控嵌入：将风险防控嵌入业务内容

一是加强岗位风险防控，握好监督执纪“手术刀”。深入开展“解放思想、唯实惟先”大讨论活动，通过摸排梳理，共形成个人剖析材料138份，个人清单318条，各科室汇总形成涵盖62项内容的整改目标内容清单表，7条全局性整改目标清单，以行践廉。二是推进全面从严治党，铸就制度规章“定盘星”。认真履行党委书记“第一责任人”职责，全面落实落细管党治党责任，始终把政治纪律和政治规矩挺在前面，形成从严治党良好局面。通过完善“1+9+X”内控制度、岗位风险排查、警示教育活动、廉政重点任务清单的梳理，着力推进清廉财政建设。三是扎实开展廉政教育，把好对党忠诚“方向盘”。通过开展书记谈心谈话、“六个一”活动、“一把手与青年面对面”“一把手”上廉政课等活动，依托“主题党日”和工作会议，落实各项廉政建设要求，压紧压实全面从严治党的政治责任，把“守规矩”和“干事业”统一结合、同步推进。四是推进“清廉财政”单元建设，加强绩效管理“全过程”。通过上线数字应用平台，提升政府采购、库款管理、资产监管等各项业务环节效能。从加强“事前”绩效监管、优化“事中”绩效整改、强化“事后”绩效评价三个维度推进绩效管理纵深发展。开展绩效管理项目15个，完成全区预算项目2022年绩效监控及2021年绩效自评全覆盖，并督查整改落实。健全绩效结果应用机制，大力压减低效无效的财政支出，提高财政资金使用绩效。

（二）杭州市委直属机关工委以“红色领杭·双建争先”为牵引扎实推进清廉机关建设

杭州市委直属机关工委以党建统领、整体智治、唯实惟先为基调，坚决扛起主体责任，全面实施“红色领杭·双建争先”工程，通过夯实体制机制、强化数字赋能、聚焦典型培树，推动清廉机关建设走深走实。

一是聚焦政治属性嵌入机构运行机制。强化政治铸魂工程。巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育长效机制，推动学习宣传党的二十大和省、市党代会精神机关全覆盖，加强对习近平总书记重要指示批示精神和中央、省市委重大决策部署贯彻落实的监督检查，定期开展“回头看”，认真开展市直党委（党组）单位理论中心组学习巡听旁听工作。

夯实政治监督体系。成立清廉机关建设工作领导小组，组建工作专班，建好以机关纪委书记为主的联络员工作网络，完善清廉机关单元相关责任部门协同联动工作机制。制定出台《关于进一步加强和规范市直单位机关纪委建设的实施意见》，选优配强机关纪检干部，健全履职工作制度和对下监督指导、组织协调机制，把对党员干部的监督管理融入日常。落实以案促改机制。督促指导机关党组织扎实落实以案促改以案促治专项整治要求，及时组织开展警示教育，一体推进“三不腐”，坚决把思想和行动统一到中央决定精神上来。

二是创新结构嵌入方式，聚焦数智赋能，坚持“双建”统筹。强化双建一体。制定出台《关于全面实施“红色领杭·双建争先”工程着力打造新时代机关党建高地的实施意见》，统筹推进“七大争先”行动，强化双建一体部署。健全质效评价。按照“讲政治、守纪律、负责任、有效率”的要求，研究制订《纵深推进清廉机关模范机关建设重点任务及评价标准》，推动机关助力中心大局具象化、可量化、可评价。聚焦数智赋能。依托“数智机关党建”综合集成应用，上线“e点通”业务全流程管理系统，开发“红色领杭·双建争先”“质效云图”应用场景，建设“红雁清风”比学展示模块，形成清廉机关指数，全面呈现各单位党组织清廉机关建设总体画像，推动机关清廉建设迭代升级。

三是聚焦典型示范，提升机关作风。实施典型培树。在市直机关试行启动“红雁清风”典型培树计划，选择有典型带动意义的清廉机关“红雁清风”培树点重点宣传推介，分层分类、以点带面发挥辐射带动作用。运用清廉机关综合评价结果，按照领跑型、争先型、追赶型三类有针对性进行分类指导。丰富廉洁载体。组织观看廉政剧目、“清气满钱塘”清廉杭州建设主题成果展，开展廉洁好家风征集“我的家书”等宣传教育活动，加强机关党员干部廉洁思想建设和廉洁文化塑造，聚焦亲清政商关系等，扎实开展党性教育、警示教育，筑牢机关党员干部拒腐防变的思想防线。树好新风正气。全面夯实机关党建阵地建设，制定加强机关政治文化氛围营造的工作方案和提示，为浓厚政治机关氛围提出了制度性要求。常态化开展机关文明建设暗访监督，定期召开暗访工作例会和举办暗访业务培训班，助力文明机关创建。

四、提升路径：嵌入式优化机关党建“双建争先”工程

嵌入式优化“双建争先”可以从内部夯实和外部拓展为机关党建“塑形”和“铸魂”。从各地“双建争先”的具体成效看，“结构性嵌入”与“功能性协同”呈现出的实现各种要素整合耦合与并进状态，成为强化机关党建重心下移的关键要素。

1.嵌入融合“主体责任落实”。把清廉机关、模范机关纳入本部门本单位工作的总体布局，通盘考虑，坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同检查、同考核。切实将“双建争先”嵌入党建主体责任，狠抓落实，要强化“一把手”的第一责任和班子成员的“一岗双责”，把管党治党责任作为最根本的政治担当，守好“责任田”。要始终做到旗帜鲜明讲政治，以党史学习教育常态化长效化为契机，坚持抓好思想政治建设，切实做到“两个维护”。

2.嵌入融合“履职中心工作”。机关党建只有围绕省委中心大局、紧扣部门业务工作，才能找准定位、发挥作用、彰显价值。要将“双建争先”和中心工作有机融合，通过嵌入到中心重点工作的方面，进一步破解党建、业务两张皮问题。

3.嵌入融合“党建考核体系”。建设清廉机关、创建模范机关，不仅需要用标准引领创建，更需要用标准来衡量创建。将“双建争先”嵌入大党建考评体系，通过建立科学考评体系，不断优化完善“比学赶超、争先攀高”机制，才能更好发挥出考核的“指挥棒”作用，形成“双建争先”浓厚氛围。让清廉机关、模范机关与党建考核同部署、共落实。

4.嵌入融合“风险防控机制”。“双建”工作既要有“高线”引领，又要有“底线”支撑。通过嵌入式监督，延伸监察监督触角，寓服务于监督之中，精准发现问题。基于反腐倡廉的一般规律与自身业务特点、管理特点、问题特点、案件特点，明确提出建立和完善基于各专业流程中相应场景、相应环节的管控制度和措施，建设嵌入式防控。

5.嵌入融合“阵地品牌培树”。坚持把做好党建促业务作为机关党建品牌创建的破题抓手，以更宽视野创新党建工作方式方法。在抓好部门（单位）行业党建“总品牌”的基础上，着力抓好所辖党支部“子品牌”建设，形成机关党建品牌“一干多支”矩阵式发展新格局。

在“一张蓝图”指引下，浙江在省域层面和地方基层实践层面为全面加强党的建设作出的积极探索，杭州积极发挥“头雁”作用，开展“红色领杭·双建争先”工程。本文参考程序性嵌入理论分析，梳理相关理论研究和浙江实践范例，以期为“双建争先”实践路径和提高机关党建工作质量提供一定的参考。