杭州市委政法委

【摘要】针对党建在基层治理中存在的基层党组织弱化虚化，党建促进责任落实不到位，党建相关机制空转、“怠速”，党员先锋模范作用发挥不到位等系列问题，杭州市政法系统结合“助万企、帮万户”活动，紧密围绕“重机制、重培养、重实效”的“三重”原则，借力全市192个镇街联合党支部，创新探索党建联动引领基层治理，推动了基层治理能力水平不断提升，基层治理效能大幅度提高，取得了较好的成效。本文通过对党建联动引领基层治理的优势、方法和路径深度研究，旨在深化认识、总结规律，形成可持续、可推广的杭州经验，为全市奋进新时代、建设新天堂，加快打造世界一流的社会主义现代化国际大都市，在“两个先行”中扛起头雁担当，以“城市之窗”展示“浙江风采”提供更加坚强的政法保障。

【关键词】助万企、帮万户 党建联动 基层治理

2020年3月以来，市委政法委率先响应市委提出的“助万企、帮万户”活动，以数字化改革、市域社会治理现代化试点城市创建等为契机，推动在全市192个镇街迅速成立联合党支部，积极探索党建联动引领基层治理的新机制、新方法、新路径，全面打造“一中心四平台一网格”基层治理体系，建好用好三级矛调中心，推广应用“小脑+手脚”“共享法庭”“一码解纠纷”等基层治理新机制，党对基层治理的领导进一步加强，基层治理凝聚力、向心力、战斗力进一步提升，治理成效进一步凸显。我市平安创建连续3年保持全省前三；打击黑恶势力成效名列全国第三；市域社会治理“六和塔”工作体系成果为全国市域社会治理工作提供“杭州经验”，得到中央政法委充分肯定。

一、当前我市党建引领基层治理的问题短板

杭州作为全国综治中心的首创城市、首批市域社会治理现代化试点城市，基层治理工作起步早、效果好、亮点多。但另一方面，基层治理实践中，还暴露出不少问题和短板随着国情、市情、民情的深刻变化，基层治理工作面临的形势和任务日益复杂，工作标准越来越高，基层党建引领基层治理与上级要求、人民期盼还存在不相匹配、不适应的问题，暴露出不少问题和短板。

（一）基层党组织弱化虚化。基层党组织是基层各种组织和各项工作的领导核心，是基层宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒，是基层治理工作的具体领导者。但实际工作中，基层情况十分复杂、千差万别，面对人情世故的约束、上级任务的压力、种种利益的纠缠和积年累月的矛盾，部分基层党组织战斗堡垒作用发挥不强，在群众中没有号召力和战斗力，导致党的领导在基层弱化、虚化。如，有的群众意识、服务意识不强，借口工作忙、任务重，不能经常性开展走访联系，与群众关系不紧密；有的党组织履职能力不强，对如何带领群众致富增收、如何解决群众民生难题缺乏思路，不懂领导艺术和工作方法，不能发挥“领头羊”的作用。有的党组织决策随意性大，在土地征迁补偿、宅基地审批、土地使用权转让等方面时有问题发生。

（二）党建促进责任落实不到位。党建引领基层治理是一项系统工程，必须要贯穿到治理链条上的每一个层级、每一个个体，相关责任部门都要落实好相应的党建引领责任，进而推动工作落实。实际工作中，属地、部门、企事业单位等各类主体落实党建引领基层治理的责任不到位的现象还普遍存在，直接影响了基层治理工作的实效，有的甚至对人民群众造成了难以挽回的损失。一是主体责任落实不到位。重工作、轻党建现象不同程度存在，对党建主体责任制执行不力，党建工作“第一责任人”意识不强，“一岗双责”落实不到位，党组织凝聚力、号召力不足，遇突发情况（如疫情防控等）手忙脚乱。如，部分企事业单位没有发挥党建引领的应有作用，对落实安全生产、消防安全等主体责任认识不足，对法律法规明确的义务、主管部门提出的要求以及公安机关的监督消极应付，导致各类事故屡屡发生。二是部门监管责任落实不到位。部分行业主管单位“管行业必须管安全，管生产经营必须管安全”意识不够牢固，没有从强化党建引领的高度强化党的领导、培养党员意识、改进工作作风、激发工作激情，使得行业监管责任落实不到位，被动式检查、应付式检查现象频现，监管执法不力，风险隐患预测预警预防力度不够，甚至坐视不管。三是执法监督责任落实不到位。少数基层执法人员党性原则不强、党员先锋作用发挥不够，工作中对执法监督制度置若罔闻，主观武断、执法不力、滥用职权甚至知法犯法等问题屡禁不止。执法能动性不够，限制、规范、防止行政权力滥用还停留在内部规章制度的层面，对行政执法行为的合理性、合法性、适当性少有考虑和兼顾。2021年4月，富阳区杭州野生动物园发生3只金钱豹“出逃”和管理层瞒报事件中，杭州野生动物园就存在违反操作规定、不落实安全生产管理责任的问题，影响十分恶劣，教训非常深刻。

（三）党建相关机制空转、“怠速”。党建工作浮于表面，协同机制落实不力，没有形成闭环、发挥最大功效。一是党建统筹协调机制缺乏。有的地方党的领导弱化，对基层力量缺乏统筹，七站八所虽然名义上下沉街道，但在实际工作上还是各自为战、力量分散、多头管理；有的镇街党委对信息化平台的统筹缺乏认识，依然是“多套系统、多头运行、多头采集、多头上报”，数字赋能变成了数字“增负”。有的地方党委（支委）对基层治理的领导呈碎片化，牵头领导不明确，工作体系没有建立，存在多重领导、多头领导的问题。二是组织活动机制有待健全完善。有点基层党组织生活制度机制不健全、落实不够，没有将组织教育纳入支部重要议事日程，存在重工作、轻学习的现象地区。个别单位在抓党员思想教育中，不注重对党员的集中学习，缺乏对科学文化、基本技能、法制理念、文化素养的教育，导致业务理论一知半解，工作水平和能力平平，思想观念陈旧落后，宗旨意识有所淡化。三是党员干部教育管理机制刚性不强。一些基层党组织对党员干部的教育管理制度不重视，管理松懈，支部组织生活不健全，“三会一课”制度坚持不好，个别支部存在着行政会、业务会与支部会兼顾开，支部大会不规范不严肃；在对党员管理结果的衡量上，往往把行政业务工作开展得好坏，作为评价全年工作成绩的主要依据，而对政治表现、自身综合素质等难以实施准确的评价考核；有的党务工作者从未经过系统的培训，党务知识懂得不多，对党员的教育管理手段比较落后，管理缺乏力度。

（四）党员先锋模范作用发挥不到位。一些基层党组织不注重党员发挥先锋模范作用，致使个别党员放松了对自己的要求。有的党员党性淡薄，日常工作中把自己等同于普通群众，只顾局部利益，缺乏全局观念；有的党员工作缺乏热情和积极性，得过且过，工作上不求进取，少数党员只交纳党费不参加组织生活；有的党费也要催缴，还有的甚至连党费也不愿意按规定标准缴纳。这些问题的存在，严重影响了党的形象，影响基层治理的效能提升。实践中，有的党员干部借口放权，把本该自身履职的任务变成“甩锅增压”，导致不仅没有减轻基层负担，还影响了战斗力的发挥。少数国土规划、安全执法等一些专业性较强事项的党员干部责任心弱化，对基层的资源调配、技术支撑放任不管，不加以经常性指导，反而增加了负担。少数党员干部倚老卖老、拈轻怕重，只讲待遇、不谈履职，职业荣誉感不强。有材料显示，有的社区承担的工作职责最高的时候达到270多项，涉及40多个政府职能部门，村社运行日益“悬浮”于村（居）民之外。

二、党建联动引领基层治理的创新做法

习近平总书记强调：“基层治理的关键，就是加强党的领导，就是靠党组织的加强和延伸、创新”。为有效应对新形势、新变化，特别是近三年来的“新冠肺炎”疫情，切实解决基层治理存在的系列问题，全市政法系统着眼制约基层治理效能提升的关键性问题，坚持“大抓基层、重抓党建”鲜明导向，以提升基层党组织组织力为重点，创新探索组织联建、工作联动、服务联盟、队伍联抓等“四联”机制，进一步推动基层治理水平提升。

（一）组织联建。“助万企、帮万户”活动启动后，市委政法委高度重视党建联动工作，将组织建设作为关键环节，强化党建联动组织保障。一是成立联合党支部。根据市直机关工委的工作部署，全市政法系统迅速响应，积极推进市直机关与乡镇（街道）等结对帮扶单位成立联合党支部192个，双方所有党员编入联合党支部。由市直机关分管政治工作的领导担任联合党支部书记，并推荐党性、责任心强，工作成绩突出的党员干部进入联合支部支委，进一步加强领导力量，加大基层治理各项工作统筹协调力度。二是建立驻村第一书记制度。结合“百个部门联百村、百名干部下百村”的“双百强基促富”活动，建立驻村第一书记（农村工作指导员）制度，从市、区两级机关挑选党建经验丰富、业务能力强的党员领导干部1000余名，派驻全市1000余个经济薄弱村（社）担任驻村第一书记（农村工作指导员），帮助、指导所在村社开展党建工作、发展集体经济。三是组织生活共同开展。联合党支部成立后，明确要求严格执行“三会一课”、主题党日、民主生活会等制度，全面增加市直机关直接帮助指导镇街党建工作的频率，强化两个单位党员之间的了解，推动双方工作中的互助。

（二）工作联动。2021年12月，杭州市委印发《高质量推进“红色根脉强基工程”高水平打造新时代党建高地“杭州范例”的实施意见》，深化各级党委（党组）领导班子成员基层党支部工作联系点和县级领导班子成员包乡走村制度、在职党员双报到制度，进一步推动党建引领基层治理。一是联合共建。市委政法委、市委组织部、市民政局三部门联合下发《关于进一步加强网格化管理和网格员队伍建设的指导意见》，指导乡镇（街道）全面强化网格化管理工作，明确由党员担任网格长，规范网格准入事项、专职网格员主要职能，建立起一套以乡镇（街道）为主导、村（社区）为主体、网格为基本单元、专兼职网格员队伍为支撑的现代化网格管理体系。二是联合帮扶。借助“联乡结村”帮扶工作，联合党支部每年两次常态化开展走访调研，把脉乡镇（街道）发展，积极协调帮扶集团成员单位采取送项目、捐资金、搞合作等方式，加大资金、项目倾斜力度，通过“破难题、促发展、助共富”专项行动，加大对联合支部对应乡镇（街道）工作结对帮扶指导力度，联手助推经济社会发展。三是联合治理。借助基层治理“四平台一网格”建设，联合支部党员积极下沉基层，指导推动基层治理数字化改革、统一地址库建设，健全完善相关治理机制，还担当基层治理指导员，参与疫情防控、平安巡防、矛盾纠纷化解，进一步强化基层社会治理，共同维护和谐稳定。

（三）服务联盟。党建联动除了强化工作引领外，还注重服务联盟，联合党支部围绕中心工作，推出了系列服务群众、服务基层举措，深受欢迎。一是服务疫情防控。新冠肺炎疫情暴发以来，市委组织部及时下发《进一步激励关爱疫情防控一线党员干部和医务工作者的十项举措》，市委政法委创设《政法铁军勇担当 抗疫前线显身手》电子专刊，激励全体党员干部积极参与疫情防控。联合党支部迅速响应、快速出手，全体党员带头冲在疫情防控急难险重任务一线,到结对或所在村(社区)报到,亮明身份,实行结对包干、定点支持,投身疫情防控志愿服务。二是服务辖区企业。联合党支部加强了对上下游和周边企业的走访服务，积极宣讲解读杭州“1+12”惠企政策，指导企业利用杭州政商“亲清在线”数字平台申报政策兑现，推广“杭州市读地手册”，努力帮助企业解决返岗用工、物流运输、资金周转、外贸出口、物资保障、政策落地等方面的困难。疫情防控中，积极协调卫健委建立完善有关机制，加强企业返岗人员病例预警和信息沟通，提高企业和员工科学防护水平，助力企业精准有序复工达产。三是服务人民群众。积极开展新时代文明实践结对共建活动，由联合党支部组建一支文明实践志愿服务队伍、梳理一份文明实践服务清单、开展一次基层理论宣讲、推出一批志愿服务，有计划有步骤服务辖区群众。每个党员，均能俯首甘为群众服务办事员，积极有序开展走访工作，及时响应群众所需，投身于为群众办实事、办好事、解难事，助力春耕备耕，指导帮助茶农、笋农、菜农和农业大户等破解农业用工和销售等难题，每年两次开展走访慰问辖区困难家庭活动，救急的同时强化沟通，及时安抚情绪、提振信心。

（四）队伍联抓。联合党支部建设中，始终注重将干部队伍能力素质作为抓共建的基础和保障，积极推动政法“六力”（党对政法领导力，政法统筹协调力，风险隐患预见力，基层基础承载力，执法司法监督力，重大任务落实力）提升。一是提升党对政法领导力，保持对党忠诚。抓住制度建设这个根本，运用好述职评议、民主生活会、月度例会等工作机制，常态化开展领导干部政治家访、政治督查、执法督查和纪律巡察，大力推进以支部书记为重点的“领雁工程”，全面推进“最强党支部”建设，注入忠诚干净担当的政法活力。二是提升政法统筹协调力，坚持系统施策。充分发挥“统”的功能，聚焦基层治理，强化系统观念、法治思维，着力形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面，从根本上治软、治散、治乱。聚焦推进平安建设、维护社会稳定这一工作主线，统筹专项治理、系统治理与源头治理，全面构建风险识别和管控的闭环体系。三是提升风险隐患预见力，强化底线思维。加强对风险隐患的预警预测，以数字化改革撬动风险防范逻辑变革，迭代升级“社会治理重点事件风险评估五色图”“平安工地图”“全量信息视图”等场景应用，加大各类数据汇聚广度，把信息感知能力转化为风险预知能力。四是提升基层基础承载力，夯实治理根基。牢牢抓住“除险保安”这个总牵引，发挥党的组织优势，压紧压实各职能部门风险排查化解的主体责任，紧密团结党员干部、社区工作者、志愿者、专职保安等各方面力量，形成了强大工作合力，达成“管行业必须管功能”“抓发展必须抓稳定”的工作共识，全面提升基层执行力、战斗力。五是提升执法司法监督力，坚守公平正义。积极完善监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，从根本上挤压“以权压法、以令代法、干预司法”等违法行为的空间，真正让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。以“大数据+智能算法+人脑智慧”为基点，推动基层执法、执纪、司法数据“一云归集”，以数字化改革聚合政法委执法监督、纪委监委执纪监督、人大司法监督、检察机关法律监督、社会监督等各种监督形式，实现数字法治监督改革的先行突破。六是提升重大任务落实力，勇于担当作为。加大情报收集、研判分析、应急处置力度，加强对重点人、事、物、场所的管控力度，推进落实十大专项攻坚任务，深化暗访督查、挂牌整治、限期整改、闭环销号机制，加强对基层“三支力量”的能力培训，细化“平战转换”工作流程，坚决确保经济社会大局稳定。

三、党建联动引领基层治理的主要成效

随着杭州市党建联动引领基层治理的进一步推进，源头治理、系统治理、综合治理、依法治理的成效叠加放大，全面维护了基层社会和谐稳定，有力保障促进了全市经济社会发展。

（一）源头治理能力水平进一步提升。借力“数字治理第一城”优势，从源头上强化基层平台建设，健全完善了信息会商研判机制，整合了基层治理队伍，不断提升预测预警预防能力，从源头上提升基层治理能力水平。一是建好用好基层治理平台。作为全国综治中心的首创城市，杭州市高标准建设市、县、乡矛调中心（综治中心），市级综治中心（杭州市社会治理综合服务中心）明确“十项职能”，区、县（市）矛调中心统一规范为“社会矛盾纠纷调处化解中心”，整合综合治理、行政执法、市场监管、便民服务四个平台，延伸工作网格，形成“一中心四平台一网格”基层社会治理体系。目前，全市14个地区已经建成县级矛调中心，190个镇街已经全部建成镇街矛调中心。各地县级矛调中心年均接待群众6万余人次，结案率保持在97%以上。信访维稳、矛盾纠纷等22项事项已经纳入网格化管理。二是运行机制更加健全。将信访维稳、矛盾纠纷、治安隐患、食药安全等22大类网格事件全部纳入网格化管理，对事件的发生发现、信息报送、现场处置等由专职网格员负责，印发《关于推进杭州市网格事务准入审查“一件事”的通知》，规范网格事务准入和退出制度。依托区县、镇街两级指挥中心“基层治理四平台”，建立“信息采集—分流交办—执行处置—日常督办—结果反馈—督查考核”的“受理、处置、督办、考核”闭环管理工作机制和责任捆绑的绩效考核办法，把区县、镇街相关部门与村社网格的评价意见，与下沉干部晋级、待遇、责任挂钩。三是配齐配强基层治理力量。市委政法委和市委组织部联合发文，明确乡镇（街道）政法委员一般由党（工）委副书记兼任，也可由党（工）委班子成员专职或兼职担任，目前全市191个乡镇（街道）均配备政法委员。市委政法委、市委组织部、市民政局还联合下发《关于进一步加强网格化管理和网格员队伍建设的指导意见》，进一步做实做强做优网格，夯实基层基础建设。全市共划分网格10093个，配备专职网格员10419人。在30个重点复杂镇街推行“小脑+手脚”警网协同运行机制，形成以镇街综合指挥中心为“小脑”、以综治队伍、矛调队伍、网格队伍为“手脚”的运作架构，大大提高了应急处置能力。

（二）系统治理能力水平进一步提升。按照“责任胜于能力、责任牵引成效”的工作思路，加大统筹协调力度，积极推进职能整合，数字赋能系统治理，全方位压实基层治理工作责任。一是统筹协调力度全面加大。充分发挥联合党支部统筹协调工作职能，全面落实基层治理和平安创建过程中出现的新情况、新问题。进一步落实中办、国办《健全落实社会治安综合治理领导责任制》规定，紧紧抓住“关键少数”，通过主要领导督查检查、与各地各部门“一把手”签订维稳安保工作责任状、将维稳安保工作与平安考核、综合考评挂钩的方式，全面落实由“一把手”负总责的基层治理工作责任制。二是职能任务整合落实有力。以任务清单的形式，督促各部门及时落实任务、抓好整改，全面落实企业安全、消防责任制，完善管理制度。进一步加大执法监督检查力度，继续开展食品药品、安全生产、消防安全、建筑行业、寄递行业、瓶装燃气、成品油、危爆物品、私人影院，以及空置房、网约房的“铁腕整治”行动，始终保持执法监管的高压态势。三是数字智治促进系统治理。聚焦“上线、推广、贯通”，对照“1612”体系架构和省数字法治系统“四条跑道”，打造了“平安法治实时报表”等一大批创新亮点，14个场景在全省揭榜挂帅。“社会矛盾风险防范化解应用”“交通安全治理一码一图”“刑事强制措施人员数字化监管（非羁码、羁押码）”“跨境贸易司法解纷平台”“大型综合交通枢纽智治”“网格疫管通”等9个场景被评为全省“数字法治好应用”；“社会矛盾风险防范化解应用”被评为全省数字化改革第一批“最佳应用”；“大型综合交通枢纽智治”在省数字化改革双月例会上作专题汇报演示；网约车异常订单预警等20个场景受到中央、省委领导批示肯定；全市政法各单位和区县（市）承接国家级试点4个和省部级试点项目64个；形成省市地方标准等理论制度成果109项。

（三）综合治理能力水平进一步提升。加强专项整治、群防群治，综合运用多种方式和手段一体治理、融通共进，平安杭州建设成效突出。一是专项治理成效明显。P2P网贷平台专项治理，共立案侦办164个网贷平台，追缴涉案资产累计358.1亿元，挽损率达到49.2%，相关经验得到中央和省里充分肯定。义务教育“双减”专项治理，1911家学科类校外培训机构于2021年底前圆满完成“两转一注销”，压减率、办结率均实现100%；全市民办义务教育学校数降至82所，压减至3.27%。房地产风险专项治理，全面排查516个已售在建房地产项目，77个风险项目处置按期推进，重点群体稳控措施落地有效。扫黑除恶专项治理，共打掉涉黑组织36个，恶势力犯罪集团240个，涉恶团伙398个，共审结“校园贷”“套路贷”“沙霸”“市霸”等涉黑涉恶案件504件，从重判处五年以上有期徒刑903人，全市纪检监察机关对涉黑涉恶腐败和“保护伞”案件立案54起，党纪政务处分49人，采取留置措施7人，移送司法机关7人，形成了对黑恶势力犯罪的压倒性胜利。二是群防群治成效明显。目前，全市共组建各类专职巡防力量2.98万余人，平安巡防志愿者65.84万人，73个治安较为复杂的户籍派出所共发动组建了207个平安类社会组织，并涌现出上城“公民警校”、下城“武林大妈”、拱墅“运河义警”、景区“西子义警”等一批具有鲜明本地特色的群防群治先进典型。新冠疫情防控阻击战中，发动各类群防群治力量2340万人次。其中西湖风景名胜区全面整合交警、消防、运管、执法等专业力量以及各村、社区网格员、志愿者，重点单位、场所负责人等各领域群防群治力量，建立了“西子义警360”融工程群防群治队伍，重要时间节点每天投入800余名义警，参与人流管控、秩序维护、宣传防范、信息收集、咨询服务等工作，辖区有效警情同比下降16.55%。三是“平安杭州”金名片越擦越亮。以“除险保安”晾晒工作机制为牵引，聚焦平安护航中华人民共和国成立70周年, 新中国成立70周年、建党100周年等重大活动，坚决打好反颠覆、反渗透、反间谍、反恐怖、反邪教主动仗。开展平安护航、除险保安专项行动，深入排查风险隐患点、重大涉稳问题，开展重大决策社会风险评估5537项，圆满完成系列重大维稳安保任务。全面推进刑事案件、信访事项、交通事故等7类案事件预测预警预防和源头治理改革，确保“七个降下来”。杭州作为一个实际管理人口超过1800万、矛盾纠纷量大面广、平安建设形势非常复杂严峻的特大型城市，在持续争创“平安大市”基础上，经过艰苦努力，实现连续三年平安考核省内排名前三，2020年还获得省委、省政府授予的“平安金鼎”，起到了龙头、标杆、示范作用，以“杭州之安”彰显了“中国之治”的独特魅力。

（四）依法治理能力水平进一步提升。注重法律效果、政治效果和社会效果相统一，充分发挥法治思维和法治方式防范风险、化解矛盾、维护稳定在基层治理中的重要作用。一是强化改革助力依法治理。细化制定全市贯彻落实习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上讲话精神244项任务清单，深化“大综合一体化”行政执法改革等7个项目获评全省2021年度有辨识度有影响力法治建设成果。政法一体化单轨制建设源头数字化率为75.11%，单轨制办案率达91.37%，数字卷宗规范化率达到94.20%，获评2021年法治浙江（法治政府）建设示范市。2021年全市“积案化解和访源治理攻坚年”实现省市两级重复信访事项全部化解，“国重件”化解率96.2%、再访率3.7%，均位列11个地市第一位。二是“六和指数”助力依法治理。结合数字法治工作要求，制定杭州市基层社会治理“六和指数”创新项目实施方案及任务清单，将全市190个乡镇（街道）分为山区乡镇型、集镇型、城关型、城郊型、主城区型五类，对人口、地域、经济发展水平等体量相近和区位相似的乡镇（街道）进行排名赋分，绘制基层社会治理重点事件风险评估“五色图”。目前，已发布“六和指数”10期，有效推动了基层治理各层级各部门找准短板、对症下药。三是共建共享助力依法治理。树立共建共治共享理念，推动群团组织、社会组织、基层自治组织参与基层社会治理，努力打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。健全完善村民议事、决事、监事制度和党务公开、村规民约，强化普法教育，不断增强法律意识，推动自治法治德治相融合的乡村治理体系基本形成。通过不断探索和总结，涌现了萧山区河上镇众联村“五和众联”、余杭区径山镇小古城村民主协调议事、富阳区富春街道春江村“小队议事法”、建德市“五治桂花”微自治等模式，全市“三治”融合基层社会治理好做法从“一枝独秀”走向“百花齐放”。