杭州市机关事务管理局课题组

摘要：机关事务服务社会化起步于上世纪八十年代，经过数十年的实践与探索，尤其是伴随全面从严治党向各方面延伸、一体推进不敢腐不能腐不想腐体制机制，已经初步形成了较为成熟完善的制度，2012年《机关事务管理条例》的颁布实施，进一步加快了机关事务服务社会化的进程。近年来，杭州市机关事务管理局充分发挥市场在机关运行保障中的积极作用，对物业管理、餐饮会务、设备维护、安保服务等事项的社会化进行了有益探索，积累了不少经验。但从更高的标准和要求来看，在国家构建“亲清”政商关系大背景下，针对机关事务“管理内置、服务外购”的新趋势新特点，如何构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制，既做到服务保障合作协同的“亲”，又实现监管监督有力有效的“清”，是必须深入调查研究的重要课题。本课题组在总结近年来基于机关事务服务社会化的发展新趋势下的深化廉政风险防控的经验做法，对切实防止“微腐败”问题的发生进行探索和思考。

关键词：构建 “亲清”机关事务服务社会化 长效机制 研究

毛主席指出：“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’。”习近平总书记强调：“要处理好建章立制和落地见效的关系，制度制定很重要，制度执行更重要。”本课题组根据马克思主义的立场观点方法，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制为目的，以发现问题分析问题解决问题为导向，对机关事务服务社会化机制的推进历程和特点、构建“亲清”机关事务服务社会化机制做法经验进行了梳理和归纳，对构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制面临的风险挑战和原因进行深入分析，重点提出了构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制的靶向对策举措。

一、机关事务服务社会化机制的推进历程和特点

中国古人说过：“度之往事，验之来事，参之平素，可则决之。”伴随机关事务服务改革从物业、餐饮改革等局部的、单项的探索，到资产管理、经费管理、公共机构资源能源节约等全方位的、系统的不断演进，循序渐进地推动了机关事务服务社会化机制的建立和发展，其推进历程和特点主要体现在以下三个方面。

（一）机关事务服务社会化机制的提出。机关事务服务改革发展从新中国成立开始，从未停止。1983年6月16日，中央书记处第70次会议提出：“服务社会化问题，要逐步解决。”服务社会化问题首次被正式提出来，就此拉开了机关事务服务社会化的序幕。会议还提出了三步走的思路，即：后勤服务同机关工作分开；打破部门界限，按地区联合；逐步过渡到社会化。这一阶段机关后勤服务改革呈现的主要特点是：明确了后勤服务同机关工作分开的思路，中央国家机关后勤服务单位开始进行运行机制的改革；国管局开始组织部分中央国家机关后勤部门进行交流，谋划如何推进机关后勤改革。

（二）机关事务服务社会化机制的积极推进。1989年3月4日，时任国务院总理的李鹏同志主持召开国家机构编制委员会会议，讨论并原则批准了国管局提出的《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》，机关后勤服务工作社会化首次在国家文件中出现。《意见》明确的当时机关后勤体制改革的任务和特点是：把机关后勤服务人员的编制同机关的行政编制分开，实行不同形式的承包经营责任制，加强经济管理机制，增强后勤服务单位的活力，提高管理水平、服务质量和经济效益，更好地为机关工作和职工生活服务。

（三）机关事务服务社会化机制的完善。进入21世纪，机关事务服务社会化的改革步伐进一步加快，服务是核心、管理是重点、保障是目标的理念进一步树立。特别是2012年10月，我国首部《机关事务管理条例》开始实施。《条例》明确规定：“各级人民政府应当推进机关后勤服务、公务用车和公务接待服务等工作的社会化改革，建立健全相关管理制度。”首次以国务院法规形式对机关事务工作的社会化改革提出要求，充分说明机关事务工作的社会化改革在当前不仅非常必要，而且势在必行，服务社会化的方向进一步明确。

二、构建“亲清”机关事务服务社会化机制的探索和实践

习近平总书记特别指出：“回顾历史不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳簿上、为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量。”改革开放40多年来，社会主义市场经济得到了长足发展，如何处理政府与市场的关系，也就是政商关系，相互之间做到既“亲”又“清”，是一道摆在我们面前必须答好的试卷。在新一轮国家机构改革“政府机构只减不增，公职人员只减不增”的“双不”和机关事务服务社会化改革要求下，杭州市机关事务管理局从2012年起，探索从办公楼宇物业管理入手，以公开招投标形式，向社会专业机构购买服务，让专业的人做专业的事，逐步实现从“做服务”向“管服务”转变。到2016年，机关事务中的物业管理、餐饮服务、会议服务、设备维护、安保消控等领域全面推行社会化服务。与之相适应，对如何构建“亲清”机关事务服务社会化机制进行探索和实践，我们的基本做法和经验有以下五个方面。

（一）严格政府项目采购流程。重点抓好五个环节：一是严格预算安排。严格落实“过紧日子”要求，各相关处室单位每年根据外包服务业务量和质量要求，合理编制年度预算，经局党组会议研究上报，市财政审批后组织实施。二是加强执行管理。财政预算指标下达后，局计划财务处每月通过预算执行情况，对政府采购项目进行资金监管，定期梳理年度政府采购项目的推进情况，提醒有关职能处室、单位，按时序及项目要求实施。三是规范招标程序。局政府采购监管领导小组办公室指导督促有关政府采购项目实施主体，严格落实局内控制度要求，根据项目的实际情况，进行公开招投标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价和单一来源采购，并严格落实“三重一大”议事决策和主要负责人“五不直接分管”“末位表态”要求，做到依法决策、民主决策、科学决策。四是落实合法审查。由局审计监管处（政策法规处）牵头，聘请法律顾问，对重大合同（协议）进行合法性审查，有效规避法律风险。五是执行回避规定。对政府采购项目公开招投标的具体操作过程中，采购主体遵守回避规定，不参与项目的评审，不表达对项目供应商倾向性意见，努力保证招投标的公开、公平、公正。

（二）建立完善监管考核机制。一是注重日常监管。针对市民中心建筑体量大、驻在人员多、设备类别全、消控压力大等实际，相关职能部门分别组成物业、餐饮、会务、消控等力量，每日组织巡查，发现问题及时抄告服务机构整改；每周检查并汇总情况，召开工作例会进行通报，对于比较突出的问题，按合同提出处罚意见。二是开展定期考核。局制定服务外包项目考核管理办法，每月由服务保障中心、保卫处等处室、单位组织力量，对照考核项目清单，结合日巡查、周检查掌握的情况进行考核和评分。三是实行考监分离。局成立社会化服务考核领导小组，与负责日常监管的部门厘清工作职责和工作界面，每季度对服务保障中心、保卫处对供应商的考核者集体审核，听取日常考核意见建议，确定季度考核等次，考核结果在一定范围内进行公示，作为履行合同支付费用的重要依据。四是优化测评体系。树立多元共治的理念，积极搭建服务对象参与监管的平台，完善市民中心管理联络员机制，定期召开会议，听取意见建议，解决实际问题；引进“第三方”测评机制，定期委托第三方机构，对市民中心社会化服务事项进行测评，并将测评结果作为衡量供应商服务质量、支付费用、能否续签的重要依据。同时，积极探索运用数字化手段，建立联络员微信群、消防微站群等平台和“浙政钉”机关事务综合管理平台，随时接收服务保障管理的意见建议，改进工作，提升品质。

（三）多措并举防控廉政风险。坚持问题导向，结合内部审计、专项监督、巡视巡察整改等，推动发现问题及时整改。一是严格预算管理。认真落实深化预算管理制度改革的有关要求，进行预算编制及执行纪律进行培训，推动强化预算法定意识和纪律意识。二是强化专项督查。积极配合市纪委、市委直属机关纪检监察工委和驻市政府办公厅纪检监察组开展的政府采购事项等专项督查；每年委托审计机构对局属事业单位开展内部审计，审计发现的问题向局党组专题汇报。三是抓好问题整改。强化闭环管理，对各类监督整改情况进行跟踪督办；对倾向性问题，“举一反三”，加强面上的指导。以市委巡察、主要负责人的经济责任审计、资产检查等各类整改工作为契机，正视并不折不扣抓好具体问题整改，注重完善防控制度机制，做好整改落实的“下半篇”文章。

（四）动态完善风险防控机制。根据《中共杭州市委办公厅关于深入开展廉政风险排查防控工作的意见》（市委办发〔2019〕39号），局党组高度重视，采取自下而上、上下结合的方式，开展廉政风险排查防控工作。结合机构改革、事业单位改革认真梳理权力和责任事项，在此基础上，在上级纪检监察部门指导下，对重点领域、关键环节可能产生的廉政风险进行逐项排查，每年动态梳理1次，2021年我局廉政风险点由2020年的9大项增加到12大项，风险点从41个增加到56个，防控措施从45条增加到60条；梳理出物业、安保、餐饮、会务等社会化监管领域风险点8个，制定防控措施10条，完善规章制度8项。廉政风险防控制度目录清单的动态梳理及措施制度的完善，为防控廉政风险提供了制度保障。

（五）建立“党建联盟”引领发展。作为服务社会化日常监督主体的服务保障中心，在落实监督管理“清”要求的同时，探索创建“党建联盟”引领后勤服务发展模式，做好资源共享、机制衔接、功能优化、感情融合的“亲”文章。一是抓融合，让党建联盟“聚”。围绕重大节日、重要时点、重要讲话、重要主题、重要会议等开展联学和集中培训；共同组织党员开展主题党日活动、共学党建知识、共听优秀党课、共看红色影片、共谈入党感悟；联盟单位的党员互相对标、互学共进，实现党建工作高水平和后勤保障事业发展高质量一同谋划、一起推动、一体落实。二是抓建设，让党建联盟“强”。以建设一支合格过硬的党员队伍为目标，采用互学经验、互鉴教训、互传理念、共谋思路、共提能力等方式，把加强党员队伍建设作为联盟工作的切入点和着力点，互通党员教育管理、加强支部班子建设经验；轮流组织开展党员理论学习、党建实务观摩、党建知识竞赛等活动，提升党员综合能力水平，培育更多“党员示范岗”“岗位标兵”，实现“支部强、党员强”的双强目标。三是抓服务，让党建联盟“联”。一方面，优势资源联享。依托联盟内阵地建设较为完善的机关党组织及经验丰富的党务干部、善于组织党课活动的优秀人才等资源，安排党建理论学习教育及实践活动，切实发挥党建优质资源集聚共享效益；另一方面，实践活动联办。将党建活动融入后勤服务，助力市委、市政府中心工作，同时，在共创“党建双强双优”中共同成长。四是抓发展，让党建联盟“领”。联盟各方共同探索后勤服务的工作规律，一起确立“围绕中心抓党建，抓好党建促中心”的工作思路，把联盟的党建工作与各单位后勤保障工作有机地结合起来，协调推进、建议相互促进、相得益彰，使党建工作贯穿于机关后勤保障工作的全过程，在结对帮扶、党群联建、平安建设、疫情防控等工作中发挥作用。五是抓纪律，让党建联盟“廉”。“党建联盟”实践启动之初，就为“亲清”关系加了一道保险，明确双方决不能因为党建“联”了，感情上“融”了，业务监管上就“松”了。实践中，注重把联盟的基础，放在维护机关党员形象上，放在加强党员党性修养上，体现在弘扬“崇尚实干、勇于担当、清正廉洁”的优良作风上，使联盟各成员单位中层干部、基层工作人员互相学习、互相监督，提升和改进思想作风、生活作风、工作作风和学习风气，进一步树立党员的良好形象。与此同时，始终关注关心关爱服务外包单位员工的生活困难，积极通过协调慈善总会、市直机关工会和自发捐款的形式，伸出友爱之手，提供力所能及的帮助。

三、“亲清”机关事务服务社会化面临的风险和成因分析

毛主席教导我们：“事物发展的根本原因，不是在事物的外部而是在事物的内部，在于事物内部的矛盾性。”研究认为，与机关事务工作走向市场、引进社会专业服务机构相伴而生，原来直接从事机关事务工作的人员，转为对服务社会化机构开展服务保障管理工作的监管，从“做事”到“管事”，各层级都有一定“权力”，随之而来的是各种利益的诱惑和考验。结合近年来各领域通报的典型安全，课题组分析，当前“亲清”机关事务服务社会化可能面临的风险和成因主要有以下三个方面。

（一）公开招投标不规范的风险。一是项目公开招标被“围标”。从政府采购层面看，随着近年来我国政府采购相关法律法规的推行，各地政府采购日趋规范严格。但政府采购中存在的“围标”“权钱交易”“利益输送”等问题并没有被彻底遏制，各种寻租手法不断翻新且愈加隐蔽。在政府采购所涉及的市场中，参与竞争的企业往往靠的并不是自身的实力，而是过硬的“关系”和能够吃透各类“潜规则”的“八面玲珑”。更有甚者，一些投标企业采取不正当手段进行“公关”的重点，已经逐步从党政领导、业主单位人员和代理公司转向了评标专家，通过贿赂评标专家左右评标结果，谋取中标资格。二是单一来源采购搞“擦边”。单一来源采购也称直接采购，是指采购人向唯一供应商进行采购的方式。适用于达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。必须满足三个基本条件：只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。该采购方式的最主要特点是没有竞争性。基于此，有些供应商会设置一定的“技术”门槛和“专利”壁垒，向采购主体强调“唯一”性；也有的采购主体因为各种原因，为规避集中采购的监管，刻意将正常项目拖延成“紧急情况”，而“擦边”搞单一来源采购。三是询价协商谈判拉“陪榜”。询价是指采购人向有关供应商发出询价单让其报价，在报价基础上进行比较并确定最优供应商一种采购方式。其适用的条件是当采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。但是，有的供应商为了能够中标，与同行串通提供有倾向性的价格清单，形成“陪太子读书”的默契；也存在有的采购主体，已经内定了供应商，授意或者默许“陪榜”情况的发生，让采购活动看起来“很规范、很公平”。

（二）合同条款不够严谨的风险。从客观上讲，采购主体对采购需求比较清楚，但对合同条款的严谨性、合法性还存在把握不准的风险。一是需求与供应匹配度不够。采购主体的需求往往比较宽泛，而能够达成需求的方式方法、技术手段丰富多元，能否采购到高匹配度的供应商，只能借助专家评审，但参加评审的专家抽取，具有一定的随机性，在某种程度上会埋下“先天不足”的风险。二是合同审查的专业性不够。目前，政府部门采购主体通行的做法，是采取聘请法律顾问的方式，辅助对采购项目进行审查，但这种审查，更多的是对合同条款合法与否的审查，对于技术参数等供应商应标其他内容的审查，则主要有赖于采购主体的责任心和专业度。三是正向清单明细度不够。从目前机关事务服务社会化主要内容看，无论是物业管理、食堂餐饮、会议服务、安保消控，服务的项目清单都是“海量”的，随着新设备、新技术的不断出现，这张清单更是有增无减，这就给采购主体的监管和供应商的反监管预留了“弹性空间”。

（三）规章制度执行不严的风险。一方面，存在无章可循的风险。机关事务服务社会化尽管起步较早、实践很多，并且随着领域的拓展，相关配套制度也在不断完善。但是，廉政风险与防控，本身就是“魔”与“道”的关系，而且，客观上也都是先有“魔”后有“道”，通过模拟的方式先订措施制度后进行实施的毕竟是少数，措施制度的产生也是要以过往经验教训为基础的，所以，有时候对新派生的风险，短时间内可能缺乏制度的支撑。另一方面，存在循章不严的风险。监管与被监管永远是一对矛盾，为了让监管方“高抬贵手”，被监管方往往会采取笼络感情等方式，竭力与监管方搞好不符合“亲清”要求的“关系”，这种关系随着提供服务时间的延长变得愈微妙；而监管方的极少数工作人员，也会因为感情与信任，对合同履约的“小问题”给予宽容，该扣的不扣，该罚的不罚，最终就可能导致从“量变”到“质变”的问题。

四、构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制的对策举措

习近平总书记指出，新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字。对领导干部而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难，真心实意支持民营经济发展；所谓“清”，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓“亲”，就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展；所谓“清”，就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。研究认为，卓有成效地构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制的实践路径就是凝聚共识、敢于担当、统筹兼顾、系统推进、精准施策、靶向突破、继承创新、久久为功，其具体的靶向对策和举措就是要精准打好以下六个方面的“组合拳”。

（一）加强组织领导，层层压实责任。一要分层级签订党风廉政责任书、承诺书，明确各级职责。认真贯彻《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，党委（党组）书记与班子成员签订党风廉政建设责任书，班子成员与分管领域处室、单位主要负责人签订党风廉政建设承诺书；下属事业单位参照做法，与分层级签订党风廉政建设责任书、承诺书。二要完善“五责协同”，形成防控合力。健全常态化的责任落实机制。构建完善党组主体责任、党组书记“第一责任”、班子成员“一岗双责”、纪检监察组监督责任、基层党组织主业主责“五责协同、相互衔接”制度机制，推动形成齐抓共管、履职尽责的工作局面，压实管党治党政治责任。三要定期报告全面从严治党和“第一责任人”履责情况。建立完善半年度全面从严治党情况汇报会制度，查找问题，制定措施，抓好整改落实。严格落实班子成员向党委（党组）报告“一岗双责”履行情况，达到每届次全覆盖的要求。

（二）严格廉政教育，做到警钟长鸣。一要加强廉政教育的统筹部署。要将廉政教育作为年度党建工作要点及理论学习计划的重要内容，通过有计划地开展主题党日活动、重大节日纪律教育等方式抓好落实。二要提升纪检队伍的素质能力。打铁必须自身硬，纪检队伍的素质能力是抓好廉政风险防控的基础，要对基层党组织书记和兼职纪检联络员开展专题教育，及时传达纪委全会精神，学习党纪条规，明确履职要求，熟悉工作流程，增强党组织负责人、纪检工作人员的政治判断力、政治领悟力和政治执行力。三要加强廉政现场教学。要利用好省市法纪、廉政教育基地、经典线路、案例通报，组织党员干部开展党风廉政现场教育学习，用鲜活的案例和沉痛的教训，增强党员干部“不想腐”的自觉。

（三）动态厘清风险，织密制度笼子。廉政风险无处不在，风险防控任重道远。随着机关事务服务社会化的进一步推进，向社会购买服务广度和深度不断增加，必须坚持工作推进到哪里，风险防控就跟进到哪里。一要建立基层岗位廉政风险清单。聚焦问题易发多发的重点领域、重要岗位、关键环节，将风险点及防控责任明确到具体岗位或者责任人，有针对性地制定防控措施和相关制度，将防控工作延伸到最末端，坚决防止“微腐败”。二要建立基层岗位逐级廉政责任制。纵向上一级对一级负责，层层传导压力，压实责任；横向上，建立工作流程上的相互监督机制，特别是采购出入库等环节，必须建立多方验收和“双签字”要求。三要实行高风险岗位定期轮岗制度。根据廉政风险防控等制度要求，设置高风险岗位工作最高年限，到期轮岗，搞好工作交接，防止“末大必折，养痈遗患”等问题的发生。

（四）建立约谈机制，兑现廉政承诺。一要完善廉政承诺机制。廉政风险防控必须做到供需双方同向发力、双向制约，凡政府采购项目，除采购合同外，每个项目均应由供应商作出书面廉政承诺，双方分执，相互监督。二要建立定期学习机制。可以结合“党建联盟”平台，在开展党建活动正向激励的基础上，还应有针对性地学习借鉴保持“亲清”政商关系的制度要求和典型案例，努力做到“治未病”。三要建立专题约谈机制。如有信访、投诉，有针对性地约谈供应商，了解情况，核查问题；或配合做好上级纪检监察部门约谈的衔接保障工作。

（五）规范政府采购，严格履行合同。一要规范选取政府采购方式。公开招标应作为政府采购主要方式，拟采用非公开招标的，经业务分管领导审批后报市级财政部门（采监部门）备案；严格把握标准，拟适用单一来源采购方式的，由政府采购专家库内相关行业专家3人以上形成专业论证意见，经分管领导同意后报财政部门审批。二要严格执行合同管理办法。采购主体要认真做好采购合同项目的调研评估、提供初步意见，调查合同相对方的主体资格、资信、履约能力等情况，严谨做好合同文本的拟定与修改；属重大合同的，按要求送交内控有关机构进行合法性审查。三要有效监控合同履行情况。采购主体要对采购合同履行情况实施有效监控，严格采购合同履约验收管理,对采购项目的质量和数量等相关内容进行履约验收，并按规定出具验收报告；财务部门根据经办部门审核后的合同履行情况办理采购资金结算。

（六）推进智慧监督，压缩自由裁量。一要探索开发机关事务数字监管平台预警功能。要以“数智杭州”建设和数字化转型三年规划实施为契机，加强调查研究，依托外部科技和网络服务机构，开发完善机关事务综合平台，探索数字监管预警功能。二要探索物品采购验收领用扫码功能。实行一件一码、一次销码，既减少人为疏漏，又节省人工成本。三要完善物资出入库线上操作流程。结合数字化转型，运用现代信息技术手段，努力实现物资品类、消耗数量、流程去向及经办人员等可查可控可追溯，有效规制自由裁量权。

总之，只要我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化政治意识、形成思想共识，坚持多措并举、勇于克难攻坚，精准配套施策、突出靶向发力，善于继承创新、着眼久久为功，人人守土有责、人人守土负责、人人守土尽责，就一定能够卓有成效地构建“亲清”机关事务服务社会化长效机制，一定能够不断书写新时代机关事务保障服务新篇章，也一定能够使机关事务管理人在实现中华民族伟大复兴的中国梦的新征程中展示头雁风采、发挥独特作用、作出最大贡献。

（2021年杭州市机关党建优秀课题研究成果  二等奖）