临安区财政局 戚峥嵘 周依晨

摘要：党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求，浙江为进一步推动城市治理体系和治理能力现代化，强化数字赋能，启动全面数字化改革，提出构建党建统领的整体智治体系。本文在初步解析浙江数字化改革方案和基层实践的基础上，分析党建统领整体智治的概念，通过包容性耦合理论，分析党建统领整体智治内部和外部的耦合效应，提出党建统领整体智治的包容性耦合框架，并从基层党建层面探索党建统领整体智治推进路径。

关键词：包容性耦合；党建统领；整体智治

正    文：党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求，这是党中央从统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度提出的一项重大任务。

2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察期间来到杭州城市大脑运营指挥中心，观看了“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”等应用展示，指出“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。这一重要论断，指明了政府可以通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间有效协调，实现精准、高效的公共治理。浙江省委十四届八次全会提出，要以数字化改革撬动各领域各方面改革，加快形成上下贯通、县乡一体的整体治理格局，构建党建统领的整体智治体系。

2021年2月18日，浙江省召开全省数字化改革大会，发布《浙江省数字化改革总体方案》，全面启动浙江数字化改革。方案指出，未来五年内，浙江将以数字化改革撬动各领域各方面改革，运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性重塑，推动各地各部门流程再造、数字赋能、高效协同、整体智治，整体推动质量变革、效率变革、动力变革，高水平推进省域治理体系和治理能力现代化。

“党建统领的整体智治”是浙江全面推进数字化改革的产物，既包含了数字化改革时代背景下加强党的全面领导，又包含全面加强党的建设，开创在党建统领下实现全社会整体智治的新局面。

一、党建统领的整体智治的概念意涵

（一）整体智治的概念

“整体智治”是政府治理新形态，包含两个关键词：“整体”和“智治”。“整体”即“整体治理”，强调治理主体之间的有效协调，这里的公共治理主体包括政府部门、社会组织、民众个人和市场机构等。“智治”即“智慧治理”，强调治理主体对数字技术的广泛运用。“整体智治”不是“整体治理”与“智慧治理”的简单叠加，而是两者的有机结合：“智慧治理”为“整体治理”提供技术支持，助力治理主体的有效协调；以提升治理有效性、创造公共价值为目标的“整体治理”为“智慧治理”提供方向。所以，“整体智治”指的是政府通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理。

在过去十多年中，公共管理理论与实践关注的一个核心议题便是公共治理的有效性，即公共治理活动在多大程度上回应了公共治理需求。而提升公共治理有效性需要处理两个关键问题：其一，公共治理主体及时掌握真实的公共治理需求信息；其二，公共治理主体有能力满足公共治理需求。“整体智治”在很大程度上能够回应上述两个关键问题。

一方面，“整体智治”能够减少治理供给与治理需求之间的信息不对称。“整体”要求，使政府部门以“一个政府”的形态接收需求信息，也使政府以外的潜在治理主体参与到公共治理之中。其二，“整体智治”对数字技术的广泛使用，突破了传递信息的空间限制，有助于治理主体在不进入实际治理场域的情况下了解治理活动，及时发现治理需求。另一方面，“整体智治”可以部分替代对治理主体的能力要求。数字技术的广泛运用，能够让一些标准化程度较高的公共治理能力。

（二）党建统领的概念

一方面，党建统领整体智治是加强党的全面领导的必然要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。在我国国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。对于地方治理来说，地方党委及基层党组织的领导作用体现为总揽全局、协调各方。“整体智治”是社会治理数字化改革推进的总体目标，坚持和加强党的全面领导，发挥党的领导核心作用，才能应对改革过程中严峻的挑战、完成更为艰巨的任务。

另一方面，党建统领整体智治是全面加强党的建设的客观需要。随着“整体智治”时代的到来，公共治理的有效性进一步提升，数字政府、整体政府和社会共治的形态下，党建也将面临更多的挑战。坚持党对数字化改革工作的领导，就必须不断加强和改善党的领导。基层党建应当努力适应实践、时代、人民的要求，不断提高党的执政能力，与时俱进完善领导方式，以自身全面过硬赢得人民衷心拥护和支持

（三）党建统领的整体智治概念的初步总结

在理解“整体智治”的概念意涵和浙江省数字化改革方案中有关定义的基础上，笔者认为党建统领的整体智治包含以下三个方面。一是党政机关的数字化转型，即党建统领下的公共治理活动的电子化、数字化。包括近年来各地开展的智慧党建、数字党建的实践。二是党政机关的整体智治。党政机关的整体智治是实现党建统领下的整体智治的基础。以加强党的全面领导、服务党委“总揽全局、协调各方”为主线，运用系统观念、系统方法和数字化手段，推进党政机关全方位、系统性、重塑性改革。三是党建统领下的全社会整体智治新格局。以数字化改革为总抓手,撬动各领域各方面改革，党建统领党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治五大改革重点，实现全社会整体智治新局面。

二、党建引领社会治理的理论视角——包容性耦合理论

（一）包容性耦合理论的概念

1.包容性理念

随着社会主体日益多元化和利益分化，不平衡不充分这个社会最主要的矛盾对国家治理能力提出了巨大挑战。整个社会的状态比以往更加的分散，原子化的个人和组织客观上造成了合作治理的困境，这种情况下能否实现善治成为检验政府或者政党执政能力的标准。包容性理念是对善治需求的有力回应，成为近几年经常提到的一个新概念，是合作治理的一种创新形式。包容性要求分散化的个人与组织必须整合到一起行动，包括公共管理者、技术人员、公众及政治家等多元主体的广泛包容与联合行动。在包容性逻辑下，公共政策的推行包括三大原则：接纳不同的观点；为这些不同的观点创造对话协商的条件，以此激发创造性思考和行动；积极地激活社区的参与度，不断开发社区的潜力，创造信任、开放、合作的包容性空间与环境。当前要持续改善政府治理，对公共管理与社会治理来一场革新，包容性是这一革新的必然趋势。

2.耦合效应

“耦合”本是物理学概念，是指两个或两个以上的系统或运动方式之间，通过要素的相互作用。彼此产生影响以至联合起来的现象。耦合效应是一种动态关系，是通过各子系统间的良性互动，实现相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。耦合效应应用于党建领域，就是要借用此理论分析党的建设与社会治理的互动关系。

随着社会结构的加速转型，社会生活方式的变化，社会成员思想的多元化，“命令、灌输、统一”的传统党建工作方式越来越不适应当前发展。因此，政界学界不再“就党建说党建，就治理说治理”，不能脱离实际发展党建，党的建设工作应当与政府机关、市场机构、基层社区、社会组织、群众个体等各类社会治理主体的行为活动相结合。

根据笔者查阅的文献，当前党建引领社会治理的方式有以下两种模型，一是嵌入型；二是耦合型。“嵌入”是波兰尼在《大转型》一书中分析市场与社会关系时提出的一个学理概念，格兰诺维特将这一概念引入经济社会学和制度经济学，此后“嵌入”成为多学科共享的学术话语。一些学者引进或阐发“政党嵌入”的概念框架，但后随着党建领域研究的深入发展，很多学者发现，用西方治理理论来理解中国的基层社会治理难免错讹。无论社会结构如何变化，各类经济社会组织如何发育成长，都不存在所谓“政党嵌入”问题，只存在党的领导作用的大小问题。因为党在各项工作中始终是居于领导核心地位的。而“耦合型”则是各位学者在新的历史条件下探索将党的领导融入社会治理的模型。因此，本文则选用“耦合”模型来分析党建统领的整体智治体系。

（二）包容性耦合理论的适用

包容性耦合理论视角下，党建引领社会治理的逻辑是治理逻辑，而不是党建逻辑。党建逻辑不同于治理逻辑，因为党建主要是为了巩固基层政权，包括如何动员群众、组织群众、服务群众、凝聚群众，它的基本逻辑是方向把控、价值引领、以身作则。治理逻辑基于效率的思考，重点是职责、高效。

党建统领的整体智治就是基于治理逻辑而实行社会治理重心的下移，探索一条既激发社会发展活力又保持社会秩序的现代化新路。它与“命令、灌输、统一”的传统党建工作方式不同，不是“就党建说党建，就治理说治理”，不脱离实际发展党建，而是在数字化改革的牵引下，将党建的工作理念从线性思维转变到“互联网＋”思维，工作重心由自上而下变为从上到下转移、向基层下沉，工作范围由单位党建向区域党建、由地域空间向虚拟空间转变，工作方式由传统手段向信息化、智能手段转变等。以“大党建＋基层治理”思路，引领和推动社会力量参与治理，努力打造共建共治共享的基层治理格局。

三、包容性耦合理论视角下解析党建统领整体智治体系——以“浙江省杭州市临安区数字化改革”为例

按照省市数字化改革决策部署，并结合临安实际，临安区制定了数字化改革总体方案，明确六大重点任务，包括推进智慧“天目”临安总门户及一体化智能化公共数据平台建设、推进党政机关整体智治综合应用、推进数字政府综合应用、推进数字经济综合应用、推进数字社会综合应用、推进数字法治综合应用，着力打造数字产业创新区、数字乡村引领区、数字治理示范区。

（一）党建统领整体智治的包容性耦合框架

党建统领整体智治的包容性在于内部耦合与外部耦合。内部耦合是指党政机关的整体智治（见图1）。在现有党政关系的基础上，重塑党政机关运行机制，通过构建综合应用、核心业务数字化、重大任务落实，从根本上解决内外融合、上下贯通等难题，实现政党、政府在纵向层次、横向维度、业务角度上的包容性耦合。外部耦合是指党建统领全社会整体数字化变革（见图2），笔者采用“结构—能力”的分析范式。结构是指政党、政府、企业、社会等多元主体的包容性耦合，体现为党建统领下党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治全领域改革。能力是指政党执政、政府服务行政、企业生产、社会自治和法治功能的耦合，最终体现为执政能力、服务能力、生产能力、自治能力、法治能力五大能力的包容性增长，共同推进全社会整体智治新局面。

图1

图2

（二）党建统领整体智治的内部耦合：党政机关的整体智治

1.现有党政关系概述

党的领导是全面领导。“全面”应有两层意思，一是覆盖所有领域和事项，“一个不能少”；二是贯穿所有事项的全程，“一点不能丢”。党“总揽全局、协调各方”，政府是党执政的重要载体，服从于同级党委的领导，重大问题向党委请示报告，通过政府决策程序把党委的主张、意图、决策转变成政府的政令并付诸实施。

2.三个角度阐释内部耦合

（1）内部纵向耦合。整体智治通过构建党政机关整体智治综合应用，实现省市县乡各层级一体推进、步调一致、高效协同。党建统领的方式实现党政机关内部各级党组织纵向协作结构的包容性动员，提高数字改革和社会治理效率，稳固党的执政根基。由党的组织体系自上而下的全覆盖再到自下而上的问题对接，使党建的“统领”作用在纵向结构上实现了真正的包容性发展。纵向结构的内部调适实现了党组织与政府间的联结，构建整体党政机关的结构体系，激发了党政主体的活力。临安区紧盯本地实际需求，以解决问题为导向，将自上而下的顶层设计与自下而上的应用场景创新相结合，对标对表任务清单共有80项任务，按照“能快则快、能早尽早”原则，承接省市一个公共数据平台和五大综合应用系统建设六个方面具体任务，紧跟省市数字化改革步伐，全方位大力度推进“数智临安”。

（2）内部横向耦合。整体智治通过构建党政机关整体智治综合应用，实现各部门各领域一体推进、步调一致、高效协同，实现相互贯通、系统融合和综合集成。各部门各领域的党组织通过党建带动多元联结，打通政党、政府及各部门之间的壁垒，强化块间关系的包容性协作。通过综合应用平台，强化党建引领，来提高整个横向组织结构的运作效率。在过去分散的组织和区域结构下，不同的组织和单位通常各自为政，在信息、资料的搜集过程中难以共享，治理成本居高不下。党政机关整体智治综合应用采用平台式党建“引领”的办法，试图建立一个数据信息、资源信息等共享的联合平台，进行跨单位、跨区域、跨领域的互联互通，将政党和政府的行动系统地整合到一起。临安区制定全景化示范性应用清单，首批梳理10项任务，重点围绕已有一定基础的智慧“天目”10大重点场景，如“防灾天目”、“护廉天目”、“天目云农”、天目农房全周期“掌上”服务管理“一件事”等。同时，结合临安实际，制定场景化创新性应用清单，首批梳理20项任务，如临安区房屋网签备案“零次跑”综合管理系统、云上博爱家园、临安区住房租赁监管和服务平台、“微法庭”智慧协同平台等。通过完善工作机制、加强督查考核、提供最强保障，全力打好数字化改革开局战、攻坚战，加快打造数字化、会思考、全周期、全链条的智慧“天目”系列场景。

（3）党政业务耦合。无论是纵向耦合，还是内部耦合，都是以党政机关业务为着力点实现党建统领的。党政机关整体智治的方案中，党建与业务的融合向纵深推进。通过全面推进“主要领域”核心业务数字化、构建“重大任务”贯彻落实的综合集成机制，着力打造全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、服务“一网通办”、监督“一览无余”等数字化协同工作场景，构建综合集成、协同高效、闭环管理的工作运行机制，实现党的全面领导在“制度”“治理”“智慧”三个维度纵深推进，开创党政机关整体智治新格局。

（三）党建统领整体智治的外部耦合：党建统领全社会数字化治理变革

1.外部耦合的结构分析

政党、政府、企业、社会等各类社会主体，在数字赋能下，实现党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治五大领域的整体改革。重塑党政机关与社会、企业的制度链接，从根本上解决内外信息不对称、政策回应慢等难题，实现党政机关与社会高效协同；重塑企业与企业、企业与社会等多元社会主体的沟通机制，从根本上解决社会交易成本偏高等难题，促进全社会各类主体高效协同，实现各领域全方面的流程再造、规则重塑、功能塑造、生态构建。

2.外部耦合的功能分析

在包容性逻辑下党建统领整体智治注重能力的提升。政党执政能力、政府服务能力、企业生产能力、社会自治能力和法治能力是党建统领整体智治的核心能力，能力的提升是多元主体功能相耦合的结果。五者并非此消彼长，而是互融共生，为整体智治提供动力源。

（1）政党执政能力提升

数字赋能党建，建设党政机关整体智治综合应用，构建综合集成、协同高效、闭环管理的工作运行机制，实现党的全面领导在“制度”“治理”“智慧”三个维度纵深推进。一是有助于党组织领导力的提升，激发社会多元主体的潜力，调动其积极性，最终促成整体协作团队。二是有助于党组织动员力的提升，制度机制的创新是动员力提升的基础要素，包括政治宣传动员、资源动员等制度机制创新。三是有助于党组织组织力的提升。将整个社会组织起来，创造一种普遍的认同及治理效能是党建统领组织力的体现，凸显党的政治功能，通过党的政治建设、思想建设促成一种普遍的价值整合。随着党组织领导力、动员力、组织力的提升，加快推进社会数字化改革，推进数字政府、数字经济、数字社会、数字法治的建成。

（2）政府服务能力提升

数字政府，围绕“管”和“服”，立足企业群众的政务服务需求和办事获得感、满意度，以数字化手段推进政府治理全方位、系统性、重塑性变革，构建整体高效的政府运行体系、优质便捷的普惠服务体系、公平公正的执法监管体系、全域智慧的协同治理体系，加快打造“整体智治、唯实惟先”的现代政府。政府服务能力提升是对党的群众路线的践行，推动党组织执政能力。同时，政府提供的经济服务、社会服务、法治服务等，有助于企业生产能力、社会自治能力、社会法治能力提升。

（3）企业生产能力提升

围绕数字产业化和产业数字化，实施数字经济“一号工程”2.0版，推动公共基础数据、生产要素数据、科技创新数据、消费服务数据、贸易流通数据、供应链数据的融合应用，实现资源要素的高效配置和经济社会的高效协同，形成全要素、全产业链、全价值链的全面连接。生产力决定生产关系，企业生产能力提升，在党的领导下带动本地区经济社会发展，进一步巩固党的基层政权，同时政府不断根据企业新需求提高服务能力。

（4）社会自治能力提升

立足未来社区、数字乡村，有力支撑全生命周期公共服务跨部门协同，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、文有所化、体有所健、游有所乐、病有所医、老有所养、弱有所扶、行有所畅、事有所便，更好满足群众对高层次、多样化、均等化公共服务需求，建设场景化、人本化、绿色化、智能化的美好家园。社会自治能力提升，和谐的社会环境有利于经济、政治、法治等各方面的发展。

（5）社会法治能力提升

综合集成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等社会主义法治全过程，推动法治建设重要领域体制机制、组织架构、业务流程的系统性重塑，为深化法治临安建设、打造法治浙江示范区发挥重要的引领、撬动和支撑作用。法治是经济发展、社会稳定的重要保障，社会活动只有置于法治的规范之下，使社会成员、政府、组织的行为有章有法,受到法律的公平约束，全社会才能有序运行。

四、从基层党建层面探索党建统领整体智治推进路径

一是坚持党的领导，健全制度机制。在整体智治中必须始终坚持中国共产党在地方治理和基层治理中的核心领导地位。这既是由党是中国唯一执政党的政治地位决定的，也是由党在历史进程一直发挥着中国社会团结核心和政治纽带的作用决定的。大力健全完善党总揽全局、协调各方的领导机制、工作机制、工作体系和工作制度，织密建强上下贯通、执行有力的组织体系，全面加强在各个领域、各个环节的党的建设，推动党的全面领导落实到城乡、基层各个方面，方方面面都要落实到。

二是加强党的建设，推进问题整改。党的领导需要俱进，在推进整体智治进程中，要以问题清单为抓手，建立党的领导持续改进机制，坚持问题导向、目标导向、效果导向，全面梳理包括重大巡视问题、重大督察问题、重大审计问题等。相关职能部门对年度工作当中暴露出的问题进行梳理确认，形成问题清单。深入推进党组织述职述廉工作，对照问题清单，衡量基层党组织党的建设、党的领导是不是真正到位，通过解决问题来推进党建工作，具体形成党建统领、整体智治、唯实惟先这样一个干事创业的格局。

三是健全干部队伍，提升数字素养。干部队伍建设是党的建设的重要组成部分。激发基层干部的精气神，激发大家的担当意识和担当能力，继续弘扬唯实惟先、善作善成的团队文化，建立改革突破争先、服务提质争先、风险防控争先“三个争先”的机制。同时完善“两个担当”，干部为事业担当、组织为干部担当。完善科学考核评价，健全问题清单式闭环管理，把党员干部的积极性、创造性都调动起来，来激励更多干部担当作为、追求卓越。

四是强化干部管理，做到严管厚爱。全过程加强监管，建立健全权力规范运行机制，特别是持续纠治“四风”，坚持以严的主基调推动反腐，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐机制。同时，也要完善“三重一大”决策机制，率先探索开展市县党政正职经济责任同步审计，促进干部干净干事。另外一个方面，我们要完善容错纠错机制，澄清保护、松绑减负，让实干有为者有更多的机会、更广泛的舞台。

五是推进数字赋能，助力整体智治。基层党组织、领导干部、党员都要学习数字手段，加强数字化思维、数字化认知、数字化技术在党建工作中的作用，积极运用大数据开展综合分析研判，既看到森林又看到树木，宏观到微观，以大数据画像精准评价组织和干部能力。把驾驭数字化改革的能力作为衡量干部学习能力、现代化能力的一个重要标准，倒逼干部拓展现代化视野，创新思维方式，提高现代科学素养，提高干部的执行能力，增强斗争本领，不断提升党员干部推进现代化建设的新能力。

参考文献：

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（2021年杭州市机关党建优秀课题研究成果 特别奖 ）